《企业家型国家》2015年美国版前言
本文发表于《政治经济学报》第8卷，经济科学出版社，2017年6月。
作者简介：玛丽安娜·马祖卡托（Mariana Mazzucato），英国苏塞克斯大学科学和技术政策研究部（SPRU）的RM.菲利普创新经济学讲席教授，她主要专注于从企业、产业和国家层面上研究金融市场、创新和经济增长之间的关系。她于2013年出版的《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》*一书曾获选英国《金融时报》和美国《福布斯》杂志2013年度图书；在该书出版的当年，《新共和党人》杂志就称赞马祖卡托是“三位关于创新问题最重要的思想家一”；2014年，她因为该书获得了“新政治家SPERI政治经济学奖”（New Statesman SPERI Prize in Political Economy）；2015年，该书获得德国Wirtschaft Weiter Denken图书奖。
王中华 贾根良 封岩译 贾根良校**
一、重拾雄心
全球各个国家，包括发展中世界，都在想要模仿美国经济的成功。在此过程中，它们关注于“市场驱动”机制的力量，而忽视了看上去似乎有些陈旧的政府驱动机制的作用（这种机制出现在欧洲或前苏联）。但是，美国并不像人们表面看上去的那样。作为小政府和自由市场学说的倡导者，几十年来美国一直在技术和创新方面实施大规模的公共投资计划，从而为自己过去和现在的经济成功奠定了基础。从互联网到生物技术，甚至到页岩气的开发，美国政府一直都是创新引领增长的核心驱动者——愿意在创新周期中最不确定的阶段展开投资，并且愿意让企业搭乘顺风车。如果世界上的其他国家想要模仿美国模式，它们就应该按照美国的实际行为而不是按照美国的说法去做：建立更大而不是更小的政府。这种经验中的关键部分在于学会如何去组织、引导和评估政府的投资，以便使得这些投资具有战略性、灵活性和任务导向性。只有这样，精英们才会感觉到在政府部门工作是一种“荣耀”。
关于这一点，不仅世界上其他国家，而且美国自身也必须加以理解，因为美国主流的政治观点正在威胁未来的创新投资和经济增长。2013年，美国政府在基础研究方面的投资下降到不及10年以前的水平，而且很有可能会因为国会对公共预算的全面限制而继续下降。
我们不应该静态地讨论预算赤字的规模，而应该更多地探讨赤字的实际构成：如何在关键领域（比如研究与开发，教育和人力资本形成等领域）从事战略投资，以增加未来的国内生产总值（因此而降低债务与国内生产总值之比）；以及如何对变革的方向展开探讨，以使得这种投资不仅将会带来“更智慧的”增长（创新引领的增长），而且将会带来更具“包容性”和“可持续性”的增长。
随着2016年美国总统选举的到来，这些问题显得很急迫：如果公众能够较好地了解这些情况，此次大选有可能使得当前静态讨论的范围发生改变。美国急需有勇气的政治家来对抗流行的说法，并为政府在促进未来经济增长方面发挥能动作用提供更大胆的眼光。在新兴经济体内（比如中国），公共部门事实上正在将数十亿的资金投入到新的绿色技术之中，并期待这些产业将会成为未来经济增长的引擎。美国可以从自己的历史中获得启发。1961年，一位美国总统大胆地提出了一个雄心勃勃和充满风险的长远设想：将人类送上月球。如今，谁将有勇气来为美国提出一个新的长远设想呢？
应对如今的社会挑战（比如那些关于气候变化的挑战），需要有一种长远设想和一种使命感，而且最为重要的是，对政府在经济中的作用充满信心。正如凯恩斯在《自由放任主义的终结》（1926：46）一书中雄辩地指出的，“对政府而言，最重要的不是去做个体已经在做的事情，或者是说比个体做的好一点还是差一点；而是要去做那些现在还没有人去做的事情。”然而，这要求公共部门具有远见和信心——但这却是如今日益缺乏的东西。为什么？
二、一场偏离主题的战斗
公共部门在经济增长中的作用是什么？金融危机之后，随着公共预算的膨胀（主要是由于政府对私人部门的“救助”），全球各地都在流行这样的说法：为了使国家具有竞争力、创新力和活力，我们必须更多地依赖市场，而较少地依赖政府。人们认为，即使在最好的情况下，政府也仅仅只是促进私人部门的经济活力；而在最差的情况下，政府笨拙的、具有强制性的官僚机构会极大地阻碍私人部门的发展。相反，灵巧的、爱冒险的和具有开拓精神的私人部门才能真正推动那种导致经济增长的创新。
根据这种观点，像硅谷这样的创新引擎背后的秘密，在于其所拥有的企业家和风险资本家。政府能够干预经济——但仅仅只是修正“市场失灵”或创造公平竞争的环境。为了解决企业给公众带来的外部成本（比如污染）问题，它可以对私人部门进行监管；它也可以从事基础研究这样的公共产品投资，或者是对缺乏市场潜力的药品进行开发。在某些具有右倾政治倾向的人看来，甚至修正市场失灵的做法都有可能是一种罪恶，因为这种努力有可能导致“政府失灵”这种更坏的结果。
所有这种观点的共同之处在于，它们都认为政府应该将自己的行为限制在修正市场失灵方面，而不能够直接去创造和塑造市场。2012年《经济学家》杂志上的一篇关于制造业未来的文章典型地表达了这种流行的观念。文章说，“政府总是在挑选优胜者，这种行为让人感到厌恶；而且，随着众多的企业家和民间发明者让自己的设计涌入网络，并且将这些设计在本国转变为产品之后从某一家店铺销往全球，政府的这种做法可能会变得更让人厌恶。随着科技革命的兴起，政府应致力于基础设施：为技能工人提供更好的学校，为所有各类企业制定清晰的规则和提供公平竞争的环境。将其余的事情留给革命者。”
本书旨在破除这种错误的形象。正是在保守的经济学家、政治家和媒体的助推下，这种错误的形象，决定了一种全球性趋势：抨击和贬损政府的重要性。本书关注于托尼·朱特所说的一场“偏离主题的战斗”：即我们如何谈论政府，是一个很重要的问题。将私人企业描述为创新的力量，同时将政府看成是惰性因素——在“基础设施”方面是必要的，但是由于过于庞大和笨拙，而不能充当动力引擎——这种描述会成为一种自我实现的预言。如果我们继续将政府仅仅看成是一个促进者和管理者，并且阻止其发挥想象，最终我们就会得到这样的一个结果；而且，可笑的是，这反过来又使得人们更加容易批评政府的无能和无效。
本书认为，这种虚构的形象（懒惰的政府和充满活力的私人部门）使得某些经济参与者将自己说成是“财富创造者”，同时，从经济中抽取巨额的价值——以“创新”的名义。事实上，美国历史上资本利得税的最大降幅发生在20世纪70年代末：当时美国风险资本协会通过自己的游说，成功地使得税率在5年内下降了50%（从40%降为20%）（拉让尼克和马祖卡托，2013）。这都是由于下列说法的存在：风险资本家是真正的企业家和风险承担者。我们将看到，真实情况绝非如此。
这种偏颇的说法，将经济系统中的某些参与者描述为真正的“创新者”、财富创造者和风险承担者，而将其他参与者（包括政府）看成是财富的抽取者或将其仅仅看成是收入的分配者。这种做法不利于在如今的公共和私人部门之间建立起动态的利益联系。直白地讲，这种虚构的故事有损于创新，并且会加大社会的不平等。这个问题超出了创新经济学研究的范畴。人们利用这一说法来压缩政府的规模。其做法是将越来越多的公共活动外包给更具“活力和效率”的私人部门，削弱政府的核心智慧（政府越来越少地将资源用于建立自己的内部实力），并且将过去一度正确的公共“价值”观念，压缩为一种狭隘的“公共产品”观念——这种观念只用来描述那些需要一定政府干预的狭窄领域（比如基础设施等）。
三、要有雄心壮志
这种广为流行的观点——政府部门是缺乏生机和活力的，私人部门则是充满活力的——是错误的。本书集中讲述了一个非常不同的故事：在依靠创新推动经济增长的国家（以及这些国家所属的某些区域，比如硅谷），政府历史上所发挥的作用并非仅仅只是财富创造过程中的管理者和监管者，而是这一过程中的关键参与者，并且经常是一位更加大胆的参与者，愿意去承担企业不想承担的风险。不仅在经济学家所称的“公共产品”这一狭隘领域是如此（比如对基础研究的资助），而且在整个创新链条中都是如此，包括从基础研究到应用研究，到产品的商业化以及企业本身的早期融资。事实证明，此类投资（是的，政府不仅会“花钱”，而且也会投资）能够带来经济的转型，创造出全新的市场和行业，其中包括互联网、纳米技术、生物技术和清洁能源。换句话讲，政府并非仅仅只是“修正”市场，而且还在创造和塑造市场方面发挥关键作用。事实上，正如本书最长的一章（第五章）所介绍的，使苹果手机摆脱愚蠢而走向智慧的每一项技术都归功于政府对基础和应用研究的资助。当然，这并不是想否认史蒂夫·乔布斯及其团队对苹果的成功所起的关键作用，而是想表达这样的观点：忽视“公共部门”的作用不利于未来的苹果公司的诞生。
具有转型作用的公共投资经常是“任务导向”政策的产物。这种政策旨在干一场大事业：登上月球或阻止气候变化。想要使得政府在创新方面再次拥有雄心壮志，仅仅将纳税人更多的资金投入更多的活动是不够的。它需要从根本上重新考虑政府在经济体系中的传统作用。在本《前言》余下的内容中，我将介绍需要采取的行动。
首先，这意味着政府要有能力去预见技术变革的方向，并且在这一方向展开投资。政府要创造市场，而不仅仅只是修正市场。与发现和挑选获胜者的狭隘做法不同，预测经济发展和技术变革的方向的做法能够扩大技术机遇的范围，并且要求政府能够创造一个由志愿参与者（不一定是“获胜者”）组成的网络——网络中的参与者很想通过公共和私人部门的合作来抓住这种机遇。其次，这意味着要放弃通常对公共部门采取的短视评价方式。对公共投资的衡量标准，是它将市场推进到新的领域的勇气，而不是通常所假设的在已有市场（公共和私人参与者必须相互竞争的市场，即一方排挤另一方的市场）起到的作用。第三，这意味着要允许公共组织进行试验和学习，甚至是出现失败！第四，正是由于失败是将市场推进到新的领域的试错过程的一部分，这意味着我们要找到一些方法，来使政府和纳税人，从成功中获取某些回报而不仅仅只是在降低风险。只有当政策制定者突破了有关政府在创新过程中发挥作用的神话时，他们才不再是像约翰·梅纳德·凯恩斯在另一个时代所说的，是“某些老朽经济学家的奴隶”。
四、创造市场而不仅仅只是修正市场
根据大多数的经济系所教授的新古典经济理论，政府政策的目标仅仅只是修正市场的失灵。按照这种观点，一旦失灵的根源被纠正——垄断得到了制止，公共产品获得了补贴，或者是对负的外部效应加以征税——市场力量将有效地分配资源，使得经济走上增长的道路。但是，这种观点忘记了这样的事实：也就是说，市场是盲目的。市场会忽视社会和环境问题。它们通常会走向次优的、具有自我强化的倾向的路径依赖方向。比如，能源企业宁愿从地球最深处抽取原油，而不愿意从事清洁能源的投资。话句话讲，我们的能源体系遵循的是100多年前所确立的碳密集型发展道路。这并不仅仅只是与市场失灵有关，而是涉及到这样的一个问题：我们陷入了一个错误的市场。
在“自由市场”条件下，经济所遵循的路径依赖方向是有问题的，尤其是当这个世界面临巨大的社会挑战时——比如气候变化、年轻人失业、肥胖、人口老年化和收入分配不公。在应对这些挑战时，政府必须发挥引领作用——不仅仅只是修正市场失灵，而且要积极地创造和塑造（新的）市场，同时监管好已有的市场。按照研究技术与创新的学者卡罗塔·佩蕾丝的话来说，它必须使经济走向新的“技术经济范式”。通常情况下，这些发展方向并非自动地来自于市场力量；它们主要是来自于公共和私人部门的战略决策。
事实上，几乎以往所发生的所有技术革命——从互联网到如今的绿色技术革命——都需要政府的大力推动。硅谷的技术自由论者可能会惊讶地发现，信息技术革命背后的许多创新都获得了山姆大叔的资助。苹果手机常被人们称作最佳的案例，用来说明当政府不加干预而允许聪明的企业家大量涌现时会发生什么情况；然而，那些使苹果手机摆脱愚蠢而走向智慧的技术开发都获得过公共资助。苹果手机依赖于互联网；而互联网的前身则是地址解析协议网络（ARPANET），是美国国防部下属的高级研究计划局（DARPA）于20世纪60年代所资助的一个项目。全球定位系统（GPS）起始于20世纪70年代美国军方的一个名为卫星导航（NAVSTAR）的项目。苹果手机的触摸屏技术来自于FingerWorks公司，该公司是由接受公共资金资助的特拉华大学的一位教授与自己其中的一位博士生创立的——他们从国家科学基金会和中央情报局获得了拨款。甚至苹果手机的智能语音助手（SIRI）这个有趣的个人语音识别助手，都与美国政府有着血缘联系：它是美国国防部高级研究计划局人工智能计划的衍生物。
这并非只是涉及到军事与产业的复杂联系。健康与能源产业也正是如此。正如内科医师马西·安杰尔向我们展示的，在最有前途的新药中，有许多都是起源于获得税收资金支持的国家卫生研究所（NIH）提供的研究——该研究所的年度预算额大约为300亿美元。与此同时，私人制药企业更关注于研发中的开发方面（而非研究方面），以及现有药品的某些变种和产品营销。
最近，尽管有传说认为，有关页岩气的热潮是由独立于政府的企业家盲目开采所导致的，但是美国联邦政府在相关技术上已经进行了巨额的投资（谢林伯格、罗德豪斯、特姆巴斯和詹金斯，2012）。1976年，当摩根城能源研究中心（由美国能源部所属和经营）与矿业局共同开启东部页岩气计划的时候（该计划表明天然气可以从页岩中获取），联邦政府就设立了天然气研究所（资金来源于对天然气生产的征税），并且花费数十亿美元对页岩气进行了研究。同一时期，桑迪亚国家实验室（也是隶属于美国能源部的）开发出了用于液压破裂法的三维地理绘图技术。
有关政府资助能源创新的故事被如今的人们多次提起，不仅只是涉及到再生能源方面，甚至涉及到“绿色”企业本身。特斯拉汽车、太阳城和太空探索技术等公司都是由企业家埃隆·马斯克所领导的，目前这些公司正在掀起一股新技术的浪潮。总体而言，这些高科技风险企业从各地、各州和联邦政府获得了49亿美元的资金支持，比如拨款、税收优惠、工厂建设投资以及贷款补贴等。政府还为这些企业的产品带来了需求——创造了市场，其做法是：向太阳能光伏板和电动汽车的消费者提供税收优惠和退税；与太空探索技术公司签订了55亿美元的采购合同，与美国航空航天局（NASA）和美国空军签订了55亿美元的采购合同。尽管这种政府支持中的某些做法引起了最近的新闻媒体的关注，但是，有两件事情人们关注的较少（赫希，2015）。首先，特斯拉汽车还获得了由巨额公共资金提供的4.65亿美元的担保贷款。其次，特斯拉、太阳城和太空探索技术公司还享受到了美国能源部和美国航空航天局在基础技术方面提供的直接投资——前者针对的是电池技术和太阳能光伏板技术，后者针对的是火箭技术。太空探索技术公司现在使用这些技术与国际太空站进行商业交易。这一点都不令人奇怪：政府一直在支持许多关键技术的开发，而这些技术则在日后被私人部门纳入到了突破性的创新之中。当然，通过对政府资助的技术进入进一步的开发，这些企业拓展了创新的边界；而且，更为关键的是，这有助于经济转型为更为环境友好和更加可持续的发展的模式。然而，我们从媒体了解到的全部都是有关孤军奋战的企业家的片面神话。
五、企业家型政府
政府的巨大作用不仅显示在供给方面，而且也显示在需求方面，即在新技术的利用和扩散方面。以汽车革命为例，即使在私人市场似乎起到引领作用的情况下，也是政府在为汽车的扩散提供必要的条件（新的城市道路管理、道路的建设、汽车牌照的发放和交通规则的制定等）。比如，在大规模的生产革命中，政府同时对基础技术以及这些技术在经济中的扩散进行了投资。从供给方面来看，美国始于二战的国防投资使得航空航天、电子和材料技术得到了改进。从需求方面来看，美国政府二战后对城市生活的补贴（通过修建道路、支持住房抵押贷款以及借助于建设福利国家而提供的收入保障），使得劳动者拥有了住房，购买了汽车，同时消费了其他大规模生产的商品。如今，特斯拉电动汽车在挪威的销售比在美国的要好，这是因为挪威政府的政策鼓励人们购买“绿色”产品。美国政府在供给方面提供了支持，挪威政府在需求方面提供了支持。
这样，对政策制定者而言，问题不应该在于是否能够挑选出优胜者。被挑选出来的是任何相关的东西！从互联网到液压破裂法技术都是如此。在政策讨论方面更为核心的是，如何挑选出广泛的研究方向，以便据此进行自下而上的试验。但是，只有在这些方向被选定之后，人们估计某些领域有未来业务增长的机会时，私人投资才会加入。此类方向选择当然会出现某些失误，但是，供给和需求方面的推动所带来的好处使得这种等待是值得的——它会带来几十年的经济增长。这样，问题应该是，如何以民众能够广泛参与以及能够解决最紧迫的社会和技术挑战的方式来做到这一点。
六、对公共政策的评估
实际上，人们对政府创新投资的评估，倾向于采用完全错误的方式。在现行的经济框架下，人们会在发现市场失灵之后，提出特定的政府投资建议。然后，借助于一种采用大量猜测结果的狭隘计算方法，来对投资价值进行评估：某一项干预政策所带来的利益，是否超过了纠正市场失灵和实施市场修正的成本（即，与政府可能出现的失误有关的成本）？这种方法过于静态，无法对创新这样的动态活动进行评估。由于没有考虑到政府有可能创造出以前从未出现过的经济和技术机遇，没有考虑到政府的这种行为承担了巨大的风险，因此，这种评估方法对政府在这一领域的努力认识不足。难怪经济学家经常认为，公共部门只不过是一个缺乏效率的私人部门的翻版。
这种不完善的公共投资评价方式导致了人们的指责：进入某些行业的政府投资，正在对私人投资产生挤出效应。真实情况正好相反：政府投资经常会带来“挤入效应”，也就是说，它会刺激原本不会产生的私人投资。这样，政府投资扩大了国民产出的整个蛋糕，这对私人和公共投资者都是有利的。然而，更为重要的是，公共投资不应该只是关注于刺激经济，而且还要（这一点可能更重要）关注于那些甚至没有被人们预见到因而根本就没有人去做的事情。当美国航空航天局实施阿波罗计划的时候，没有哪家私人企业试图将人类送上月球。这一计划不仅完成了使命，而且获得了许多突破性的成果，从而带来了我们如今所称的信息与通信技术革命。
目前，埃隆·马斯克的太空探索技术公司和（亚马逊创始人）杰夫·贝佐斯旗下的私人太空公司（BlueOrigin）正在利用美国航空航天局的技术资料（以及利用该机构的采购合同）探索近地轨道和更遥远的空间。正如我针对美国航空航天局最近的一个项目，对正在兴起的近地轨道经济进行分析时所强调的（研究成果即将出版），危险之处在于：我们让太空探索的风险社会化，但是又一次让风险投资的回报私人化。这将使未来的创新面临着风险，因为负责创新活动的政府机构并没有分享回报。
因此，如果要在公共与私人部门的创新之间创造出一种共生的（更加互惠互利的）生态系统，就需要有新的方法、计量标准和指标来对公共投资及其投资结果进行评估。如果没有恰当的投资评估工具，政府就很难知道：自己仅仅只是在已有的空间开展业务，还是导致了原本不会发生的事情得以发生？其结果是：政府的投资过于狭窄，受到流行的技术经济范式的路径依赖的约束。对某一投资较好的评估方法是，考虑它所带来的各种不同的“溢出效应”，其中包括所培养出来的新的技术能力，以及它是否导致了新技术、新部门和新市场的出现。比如，以政府在生命科学和医疗研究方面的支出而言，政府合理的做法是，突破私人制药行业只关注于药品的做法，而更多地投资于疾病诊断、手术治疗和人们生活方式的调整，以及那些被忽视的关键领域（这些领域对改进全球人口的健康状况具有巨大的潜力）。
七、建立动态的公共组织
在考虑投资时，政府会受到另一个相关问题的困扰：由于主流观点认为它们应该只关注于修正市场的失灵，因此它们通常很难在此之外再去做些什么。这种想法认为，为了避免监管机构受制于企业所导致的问题，政府必须使自身独立于私人部门。这就是政府为什么越来越多地将关键就业岗位外包给了私人部门。但是，这种趋势经常会导致政府缺乏必要的知识来设计出较好的战略，以使得某一机构发生转变，以便能够吸引并留住优秀人才。这导致了一个自我实现的预言：政府的行动范围越狭小，它能够吸引的专业人才越少，其行动效果就越差，因此它被允许和有能力去完成的事情就更少。如果美国政府内部拥有更强大的信息技术能力，奥巴马当局在建设政府医疗保健网站方面就不会有如此大的困难；然而，这项工作的失败只不过有可能导致另一项服务外包。
为了创造和塑造出技术、行业和市场，政府必须拥有必要的知识来预测未来和实施大胆的政策。这并不是说政府将始终会获得成功；事实上，创新过程中固有的不确定性意味着政府将会经常遭遇失败。但是，政府需要从失败的投资中吸取教训，并且不断地改进自己的结构和行为。正如经济学家阿尔伯特·赫希曼[1]所强调的，从本质上讲，政策制定的过程是纷繁复杂的，因此，公共机构要欣然接受试错法，这一点很重要。政府既要关注商学院的战略管理和组织行为等话题，也要关注私人企业的行为。然而，专注于公共部门不能发挥重要作用这一观点，必然无法使得政府变得更有能力和更有智慧，而只会使其更加弱小或者是完全失去作用。事实上，想要使得原本不会发生的事情得以发生，这不仅仅需要有政府的技能（正如马克斯·韦伯所指出的，这些技能很重要）[2]，还需要真正具有与技术和行业相关的专业知识。只有乐观地看待政府的作用，才能积累起这种专业知识，然后才能够清楚地了解相关领域的情况（能源部在美国2009年的经济刺激方案中发挥了重要作用；该机构的领导人是获得诺贝尔奖的物理学家朱棣文，这并非一种巧合）。
八、风险与回报
如果承认政府是最主要的风险承担者和创新者，同时就意味着要承认：政府必须在极不确定的条件下承担巨大的风险，因此面临着很大的失败可能性。这需要在企业和政府之间达成一种特定的交易：既然公共部门经常要在风险最大的创新过程中大胆地进行投资，因此唯一公平的做法就是，政府不仅要为投资失败买单，而且要在投资成功时获得一定的回报：也就是说，风险和回报都要社会化。[3]比如，与大多数私人风险资本公司相比，美国小企业创新研究计划向企业提供的高风险融资都发生在更早的阶段；它向康柏和英特尔公司提供的融资，发生在这些企业的创立阶段。同样，美国小企业管理局发起的小企业投资公司计划，向最初设立的企业提供了贷款和拨款，其中包括1978年对苹果公司的资助（参见第8章）。事实上，对这种长期投资的需求，只是在后来风险资本企业变得越来越短视的时候才出现的——这些企业强调，要为自己的每一笔投资在3年之内找到一个“退出机制”（通常是借助于公开上市或出售给另一家企业）。而真正的创新需要几十年的时间。
在此，最根本的是要记住：在前景不确定的最初技术投资阶段，必然会导致部分投资获得成功，而许多其他的投资遭遇失败。每当产生一个互联网（美国政府投资成功的故事）的时候，就将伴随着许多的协和式飞机（英法政府投资上的重大失误）——包括失败的美国超音速运输计划。我们来看索林佐和特斯拉汽车这两个例子。2009年，索林佐这一家新成立的太阳能光伏板企业从能源部获得了5.35亿美元的担保贷款；同年，特斯拉这一家电动汽车生产商获得了类似的一笔4.65亿美元的贷款。随后的几年中，特斯拉在很大程度上获得了成功，并且该企业于2013年偿还了自己的贷款。相反，索林佐公司于2011年提出了破产申请；在持有保守财政观点的人看来，该公司成为了政府在“挑选优胜者”方面的失败记录。显然，如果政府想要像风险资本家那样去行事的话，它就必然会遭遇诸多的失败。然而，问题是，与风险资本企业不同，政府经常要承担失败的成本，但从成功中却又几乎是一无所获。纳税人承担了索林佐的损失——但是几乎没有分享到特斯拉的任何利润。
经济学家可能会认为，政府已经通过征收相应的所得税而从自己的投资中获得了一笔回报。但实际情况更为复杂。大公司都是避税高手。谷歌起决定作用的搜索算法，是在美国国家科学基金会的资助下开发出来的；但是，该公司却通过将自己的一些利润转移到爱尔兰而降低了在美国的税款。苹果也是如此；其做法是利用美国各州之间税率的不同来尽可能地降低税收：2006年，总部位于加州库比蒂诺市的这家公司，为了减少税款，在内华达州的里诺市设立了一家附属投资公司。有人（比如，法国的经济学家托马斯·皮凯蒂）建议，通过提升财富税来抑制不平等和增加政府收入以投资于创新和经济增长过程；但是，正是由于上述情况的存在，该做法是不够的。我们需要更为大胆和更加具有创意的建议。
解决这个问题并不仅仅只是要填补税收漏洞。过去几十年内，美国和其他西方国家的税率一直在下降，其原因正是由于人们存在错误的观点：认为私人部门是唯一的财富创造者。[4]政府收入下降的原因还包括，为了促进创新而采用了税收激励政策；然而，事实证明，这些政策几乎没有推动任何原本不会出现的研发的出现。[5]而且，如今的资本比以往任何时候都更易于流动。资助过某一企业的政府有可能无法对其征税，因为该企业可能会转移到国外去。尽管税收收入在支付基础设施（比如教育、医疗保健和基础研究）的投入方面是有效的，但是，它们还不能够收回向企业或特定技术进行直接投资时的成本支出。如果要求政府从事此类投资——这种情况将会越来越多，因为金融市场比以往更关注于短期效益——那么，就应该允许政府能够收回投资以抵偿投资过程中必将出现的损失。
如果美国政府在特斯拉拥有股权，它早就能收回自己在索林佐公司投资的损失。在特斯拉公司获得政府贷款的那一年，该公司公开上市时的开盘价为每股17美元；到了贷款被偿还的时候，每股股价上升到了93美元。2013年，特斯拉股票的交易价在200美元以上（如今，其定价稍低于这一水平）。由政府拥有私人企业股权这一想法，是资本主义世界的大多数人都无法接受的；但是，由于政府已经在对私人部门进行投资，因此它们也应该从这些投资中获得回报（甚至财政上持保守观点的人也会赞同这一做法）。政府没有必要拥有控制性的股权，只需要按照优先股的形式持有股权，以便能够优先获得股息（通常，在设立此类计划时，事先要向政治上的既得利益集团加以说明）。所得回报可以用于对未来创新的资助。当然，我们还可以通过其他一些方法来使得创新的风险和回报均得到社会化（正如第9章所探讨的）。目前的主要问题是，当公共投资遭遇失败时，政治家、经济学家和媒体都急于对公共部门提出批评；而当公共投资获得成功时，他们却都不愿意对公共部门进行嘉奖。
九、长期停滞并非不可避免
今天，我们处在一种经济停滞阶段，即某些人（比如美国经济学家拉里·萨默斯）所称的“长期停滞”——这意味着长时间内接近于零的增长率将会不可避免地持续下去。然而，这种有些悲观的判断结果，没有考虑到导致这一问题的根本原因。原因不在于盈利性的技术机会的枯竭，也不在于有效需求本身的缺乏（人均收入水平的下降）。根本原因涉及到政府现在的行为——或者，更准确的讲，是政府正在那些事情上失去了作为。
想要阻止经济陷入长期停滞状态，就需要政府的政策同时瞄准创新引领的智慧增长以及包容性增长。这需要政府具有宏大的抱负。然而，考虑到我所给出的理由，政府今后想要这样去做已经变得越来越困难了。将政府仅仅看成经济的促进者、管理者和监管者，这一观念首先于20世纪70年代开始广为流行；但是，在这次全球金融危机之后，这种观念开始了新一轮的流行。没有看到是私人债务和投机导致了金融市场的崩盘，全球的政策制定者都将目标指向了公共债务，认为削减政府支出将会刺激私人投资。结果，政府所属的机构——比如美国国防部高级研究计划局和国家卫生研究所这些引发了过去的技术革命的机构——都看到了自己预算的萎缩。在美国，预算“削减”程序（民主党总统和民主党控制的参议院于2011年批准了这项法律）将会使得2013—2021年的联邦研发支出被削减950亿美元。在欧洲，欧盟的“财政协定”要求各国将自己的财政赤字占国内生产总值之比降低到3%的水平，这将会挤占教育和研发支出。
除此之外，我们还正在经历私人部门金融化程度的提升：许多公司正在花费更多的资金展开股票的回购（以便提升自己的股票和股票期权的价格、增加高管的薪酬），而没有在人力资本和研发领域进行投资。正如拉让尼克（2014）的研究成果所反映的，在过去的10年内，《财富》500强公司在股票回购方面的支出接近4万亿美元。领先从事股票回购的公司属于制药和能源行业；它们称这么做的原因在于投资方面“缺乏机会”。然而，事实显然并非如此，因为我们能看到，公共部门的机构将数十亿美元的资金投入到了再生能源和药品的创新研究之中。因此，问题并非仅仅在于“短视行为”，而且还涉及到政府和企业之间的交易方式——它们之间并没有达成恰当的“交易”。
最终，公共部门的日益胆怯（有时还会受到紧缩政策的约束），以及企业部门日益的金融化，势必将使我们陷入长期停滞状态。但是，这是我们的选择所导致的，而且我们可以选择相反的做法。
十、一种新的语言和说法
虽然创新并不是政府主要的作用，但是，阐述政府的创新潜能和动态特征（过去某些国家的政府在社会中所发挥的企业家式的作用），或许是以积极的态度维护其存在和规模的最有效方式。想要改变我们谈论政府的方式，并不仅仅在于改变一种说法——它涉及到我们要用另一种方式来思考政府、政府的作用和政府的结构。
我对朱特的挑战做出的解读是，我们必须开始使用新的语言来描述政府。“挤入”这个概念——尽管是在为公共部门进行辩护——仍然对应的是一种负面影响：政府投资有可能通过竞相获取同一笔有限的储蓄来挤出私人投资。如果我们想要描述某种正面的和有远见的事物，就应该使用更为大胆和更具进攻性的词汇，而不是防御性的词汇。不能通过纠正“市场失灵”来分析政府的积极作用（看清了许多市场失灵问题的一些“进步”经济学家强调了这一点），必须建立一种理论来阐述政府在塑造和创造市场方面发挥的作用。这种做法更加符合卡尔·波兰尼（1944）的研究成果——他重点分析了资本主义“市场”为什么从一开始就严重地受到政府行为的影响。在创新活动中，政府不仅会“挤入”企业投资，而且还会“动态挤入”——创造新的想象力，提出任务并制定计划。
为了拓展我们看待政府行为的视角，针对朱特所说的“偏离主题的战斗”，本书提供了一种新的讨论和思考政府的方式：从一个惰性的“庞大”政府转变为新的企业投资的催化剂；从市场的“修正者”转变为市场的塑造者和创造者；从仅仅只是帮助私人部门“去风险”转变为欣然承担风险（因为这会给未来的经济增长带来机遇）。尽管这需要克服重重的困难。
十一、本书的结构
本书的结构如下：
第一章首先将政府作为官僚机器的主流形象，与作为首要风险承担者的另一个截然不同形象进行了对比。政府被描述为企业家型的代表——承担经济体系中最具风险性和不确定性的投资。我们没有透过通常的“市场失灵的”视角来理解政府承担风险的行为——这种视角只是将政府的行为看成是被动补充市场缺失的领域，而是引入了政府作为企业家而承担风险的观念。政府并不能像拥有使风险消失的“魔棒”那样来“去除风险”，而是会承担风险，以塑造和创建新的市场。经济学家一直没有讨论过政府的这种作用。正是这一事实才限制了我们对政府以往（比如在“硅谷”领域）所起作用的理解，以及未来（比如在“绿色革命”领域）将要发挥作用的理解。[6]
通过分析经济学家如何理解创新和科技在经济增长中的作用，第二章提供了一些关于争论的背景知识。不同于几十年前，那时候的经济模型中，科技进步被当作是外生的。而如今，有大量的文献显示是创新的速度（及方向）决定着经济的增长的能力。为了理解政府在创新型经济增长中的作用，本章对于两种完全不同的分析框架进行了并列分析——两者都针对的是政府所修正的不同类别的“失灵”。第一种方法针对的是“市场失灵”。在这种方法中，政府直接纠正的是，私人回报和社会回报之间的差额。第二种针对的是“创新体系”。这种方法更加全面地分析了“研发”支出，将其作为创新体系的一部分——在这个体系中，知识不仅能够生产出来，而且还会在整个经济之中扩散开来。但即使在第二种框架中，政府的主要作用也是修正失灵，只不过这次针对的是“系统失灵”——最后的结论是：政府通过为创新制造条件来“促进”创新。这些分析框架为政府在创新方面开支的增加提供了理由；与此同时，由于对政府作为主要风险承担者的角色认识不足，导致了一些理论神话的存在。这些神话描述了创新与经济增长的关系；描述了中小企业的作用；描述了专利在知识经济中的意义；描述了风险资本对风险的偏爱程度；描述了创新投资对于不同类型税收减免的敏感程度。
第三章呈现了一种不同的观点：企业家型国家是风险的主要承担者和市场塑造者。这不是对前面两种框架的替代，而是一种补充；对这种观点的忽视，使得“市场失灵”理论提出的政策具有局限性，而且经常是受“意识形态”驱动的。选取的案例来自于制药行业——该行业内大多数具有革命性的新药品都是由于公共而不是私有资金的资助而产生。我还会考察风险资本以何种途径参与到政府投资的生物技术工程浪潮中。
第四章通过集中考察美国最近工业化政策的历史，展示企业家型国家的关键之处。同时，本章也给出了这样一个事实：政府在参与新技术开发和市场化过程中是积极主动且具有企业家精神的，尽管这与人们通常的感受不同。政府的企业家精神可以表现为多种形式。我们用四个例子——美国国防部高级研究计划局的设立，小企业创新研究项目的设立，1983年《罕见病药品法案》的制定以及纳米技术的最新发展——阐明了这种观点。政府的企业家精神建立在这样一种理念之上：通过专注于公共部门愿意吸纳和承担的风险，“发展型国家”（布洛克，2008；张夏准，2008；约翰逊，1982）而使得这种精神得到更进一步的促进。
与第三章和第四章集中于产业层面不同，第五章将集中关注一个特殊公司——苹果公司——的历史。该公司经常被用来称赞市场力量以及使资本主义革命化的“车库发明者”的才智，是一个可被用来阐释熊彼特创造性毁灭理论的公司。[7]我将对这种观念予以迎头痛击。苹果远不是经常被人们用来描述“市场”案例的公司。它不仅在早期从政府手中获得了融资（通过小企业投资公司项目——与第四章提到的小企业创新研究项目相关联），而且通过“巧妙地”地利用公共资金所支持的技术而创造出了“智能”手机。事实上，苹果手机背后的任何一项关键技术，都是获得了政府资助的。除了通信技术（将在第四章中讨论）之外，苹果手机的智能化是因为它拥有诸如互联网、全球定位系统、触屏展示技术和最新的智能语音助手等特点。尽管史蒂夫·乔布斯的确是一位值得赞扬、给人启发的天才，但苹果手机或平板电脑以政府资助的技术为基础这一事实，远比那些主流论断更准确地反映了一个关于技术和经济变革的故事。考虑到政府在支持苹果之类的公司方面所发挥的关键作用，尤其使人感到奇怪的是，围绕苹果避税问题而展开的讨论，却没有使得这一事实更加广为知晓。苹果公司必须支付税金，不仅因为该行为是应该的，而且因为苹果是下列一类公司的缩影：它们需要公共资金的支持来使得自己发展壮大，并有足够的风险偏好来持续进行投资，以便乔布斯这样的企业家能够在后来利用这些投资（马祖卡托，2013b）。
第六章考察继互联网之后的另一件“重大事件”：绿色革命——与信息技术革命一样是由政府主导的项目。2012年，中国政府宣布了自己的计划：截至2050年，将制造出装机容量达10亿千瓦的风力发电站。这大约相当于将美国现有的所有电力设施替换成了风力发电机。美国和欧洲能有这么大的梦想吗？似乎没有。在许多国家，政府被要求退居二线，只是直接“补贴”或刺激私人部门的投资。因此，我们认为未来不会像二十年前那样，引发互联网技术的大规模扩散。本章将分析世界上的哪些国家正在引领着绿色未来，以及这些国家的政府和政府开发银行的“持久”融资，在创造早期的风险投资和“催化”投资（必不可少的投资）方面所起到的作用。
第七章将集中关注作为“企业家型”风险承担者的政府，在启动具体的清洁技术方面所起的作用——在此我们以风力发电机和太阳能光伏板为例。正是政府的资助，以及某些政府部门的工作（提供最初的推动力、早期的高风险资金和相关的制度环境），才使得这些重要技术手段得以建立起来。第五章强调了美国的企业家型国家在引领IT革命和建立生物技术产业基础的过程中所扮演的角色，而本章强调的是诸如德国、丹麦和中国这样的国家，在引领扩散至更多经济体的绿色革命中所扮演的角色。
第八章和第九章认为，一旦我们认可了政府充当首要风险承担者所起的作用（这超出了通常的“市场修复”和“创造条件”所起的作用），那么接下来的问题就是，这一作用是否可以通过风险—回报关系表达出来。在诸多情况下，公共投资都成为了企业的免费午餐，使得个人及其公司变得富有，但是却极少会（直接或间接地）给本国经济或政府带来回报。这在医药领域最为明显，政府资助的药物最终却导致价格昂贵以至于纳税人（真正资助者）无力购买。在信息技术领域也是如此，政府积极承担风险投资的做法只是加快了私人利润的增长，而这些利润被隐匿起来，并没有向提供支持的政府支付税款。第八章以苹果公司为例来说明这一点。第九章对这些观点进行了更广泛的讨论，认为在大量削减预算赤字时期，最为关键的是要探讨这样一个问题：政府如何确保其“承担风险的行为”能够直接赚取一笔回报，而不再让人们能够轻易避税。恰恰是因为政府的投资是不确定的，所以他们失败的风险会很大。但是，当这些投资获得成功时，让所有的回报都落入个人腰包，却是幼稚和危险的做法。实际上，人们对金融行业的批评（引发了当前经济危机，获取了巨额的私人回报，然后又通过使人反感的政府拯救计划将风险社会化），反映了功能失调的现代资本主义的一个普遍且不受欢迎的特征——这一特征不应该成为一种常态。
最后的第十章思考了这样一个问题：为什么本书的核心观点——政府能够积极充当企业家式的风险承担者——并非总能够成为一种现实，而只是人们经常会忽视的一种可能性。只有在一些关键性的假设被推翻之后，这种“可能性”才能够得到实现。从我们如何在政府组织自身内部看待政府的作用（鼓励公共行业的各个部门表现出企业家精神，包括需要去“主动面对”而不是害怕失败），到如何看待创新体系中政府与其他参与者之间的关系（比如，如果政府承认自己是更为积极的参与者，那么在许多情况下，它的作用就不会只是去“刺激”和“激励”而已，而是去“推动”），都存在这种可能性。政府推动和引领经济的能力，将取决于它能够吸引的各类人才和专家。出人意料的是，在政府退居二线的国家，引领能力是一个更大的问题：这样的国家只是“管理”，而不是以动态的视角来引领经济。除非我们对经济发展方面诸多的“理论神话”提出挑战，并且摒弃这些神话中关于政府角色的传统观念，否则，我们将无法应对21世纪的结构性挑战，也无法获得经济长期可持续的均衡增长所需要的技术和组织变革。
整体而言，本书能够让读者更全面地理解公共部门在承担风险活动和推动重大技术变更方面（这是促进经济增长和发展的必要条件）所发挥的核心作用。本书对政府的描述，完全不同于目前的经济政策制定者对政府的看法——他们倾向于否定政府在创新和生产方面的引领作用。本书还对传统的工业政策提出了挑战——这种政策过分地低估了政府在开创和促进新技术方面的活动范围。相反，本书描述了这样一种情景：发达工业化经济体的活力和创新主要来自于政府；同时，本书还指出，在人们经常提到的“知识经济”（一种由技术变革以及知识创造和扩散来驱动的经济）中，公共部门一直在扮演主要角色。从航空业、核能、计算机、互联网、生物技术的发展，到目前绿色技术的发展，所有这一切都是由（而且一直是由）政府，而不是私人部门是启动和开发经济增长的引擎，因为它愿意承担相关领域的风险，而这些高风险领域正是私人部门所回避的。在政府的政策边界现在被有意压缩的政治环境中，我们比以往任何时候都更需要理解政府的贡献；否则，我们将无法通过仿效过去成功的公共投资经验，来获得未来更加繁荣的机会。
真正需要理解的是资本主义创新劳动的分工（将在下面的第一章中介绍），以及私人与公共部门在创新的启动、创新成果的获取和和扩散等方面所发挥的作用。本书之所以关注于创新，并不是因为这是政府唯一或最需要投资的领域。保证全体公民基本人权（从公共健康到公共教育应享受的权利），以及提供必要的基础设施、法律和司法制度以保证经济的正常运转，政府在这些方面的作用至少是和创新活动同等重要——即使不是更重要的话。我们关注于创新的部分原因在于如下事实的存在：在创新问题的讨论中，政府经常会因为自己在这方面所发挥的作用而受到攻击。私人部门的作用通常会被夸大，而公共部门的作用却一直被低估了。无论是在新技术的投资，还是在改进市场功能方面，政府的行为经常被认为是有问题的。因此，最关键的挑战在于，我们要重新认识经济的实际运行情况是怎样的。只有做到这一点，我们才能够从头开始制定出各类有效的政策，而不只是重复制造出一些老套的方法和仅服务于意识形态的印象。
注释：
*玛丽安娜·马祖卡托：《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》，王中华、贾根良、封岩译，贾根良校，商务印书馆2017年6-7月将出版。本文和本书翻译得到中国人民大学“统筹推进世界一流大学和一流学科设”（16XNLG08）的支持。
**王中华，天津商业大学经济学院教授；贾根良，中国人民大学经济学院教授；封岩，首都经贸大学经济学院副教授。
[1]阿尔伯特·赫希曼（1915-2012），著名政治经济学家和发展经济学家，著有《经济发展战略》、《欲望与利益》等名著。——校订者注
[2]比如，埃文斯和劳奇（1999）的研究表明，韦伯式的政府官僚在招募精英和提供有预见性的长期职业回报的情况下，能够提升经济增长的前景——即使是在考虑到最初的人均国民生产总值和人力资本水平的情况下。
[3]尽管在美国公众看来，“社会化”这一概念有负面的含义（由于这一概念可能与社会主义制度有关系），但是我们不应该赋予其价值判断色彩。事实上，在最近的经济和金融危机过去之后，诺贝尔奖获得者、美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨在他出版的一本著作中[《自由落体：美国、自由市场以及全球经济的下沉》（Freefall:America, Free Markets, and the Sinking of the World Economy），纽约：诺顿公司出版，2010年]，批判了美国的资本主义：金融投机利益由私人享有，但是危机造成的损失则由社会来承担（因为是纳税人的钱拯救了银行）。同时，英格兰银行（并非最具“社会主义”特征的机构）的首席经济学家安德鲁•霍尔丹也对金融制度进行了批判，认为这种制度使得“风险社会化”而回报私人化。
[4]最近，我也对英国工党支持这一观点的行为提出了批评——他们在2015年的选举中失败之后，许多人认为是因为他们对“财富创造者”（企业）的迎合没有做到位。相关文献可以从下列网站获得：http://www.theguardian.com/science/political-science/2015/jun/15/a-new-wealth-creating-agenda-for-the-labour-party.
[5]税收激励政策针对的是，声称在过去从事过研发和创新的公司。从这一点来看，它们并没有刺激新的研发；它们只是对已展开过的研发进行奖励——而且公司非常擅长于将一些无关紧要的业务以及不会像研发投资那样带来发明与创新的业务申报上去。参见本书第2章中对专利盒税收政策的批评。
[6]在当代政治经济学家之中，比如专门研究经济政策史的张夏准 (2008)和赖纳特(2007),确实讨论过政府在推行“赶超”做法中所扮演的角色，或在反周期行动中积极扮演的角色。然而，这些更符合于对政府的下列看法：政府不是企业家式风险的承担者（作为首要手段），而是被动的企业家（充当最后手段）。
[7]约瑟夫•熊彼特(1942[2003])将那些改变现状的创新过程称为“创造性毁灭”；这一过程使得引入新产品和新的生产方法的企业的市场份额得到增长，而使得那些抵制变革的企业的市场份额减少。